城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，是擴大內需和促進城鄉一體化發展的重要途徑。黨的十八大報告提出了“四化同步”的新要求，并強調要使城鎮化質量明顯提高，農業現代化和社會主義新農村建設成效顯著;要堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權;要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。這為從全局和戰略的高度推進新城鎮化和農村土地制度改革指明了方向。
一、城鎮化進入新階段
改革開放以來，特別是上世紀90年代中期以來，我國城鎮化速度明顯加快。1978年～2011年，我國城市數量從193個增加到657個，城鎮化率從17.92%提升到51.27%(見圖1)，城鎮人口從1.72億增加到6.9億，首次超過農村人口。城鎮化的快速發展有力地推動了我國城鄉結構發生了歷史性變化。
(一)以往城鎮化存在的問題
1.“土地財政”問題突出。2000年～2011年，我國城鎮建成區面積增長了76.4%(其中城市建成區面積增長94.3%)，而同期城鎮人口只增長了50.5%。土地城鎮化進程遠快于人口城鎮化的主要原因，是現行財稅制度下地方“土地財政”擴張動機強烈。
2.農民工市民化滯后，沒有享有應有的“城鎮化紅利”。我國目前的城鎮化率是按照“常住人口”而非“戶籍人口”計算的。2000年～2011年，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距從10.5個百分點擴大到16.6個百分點，如果扣除在城鎮居住半年以上、被納入城鎮人口統計的2.2億農民工及其家屬，2011年按照戶籍人口計算的城鎮化率只有34.7%。這些數據的背后是城鄉二元戶籍制度阻礙農民工市民化進程的現實及由此造成城市中的“新二元結構”，也是一些城市棚戶區的根源。
3.農民工權益保護問題突出。不少農民工已成為產業工人的主體，對城鎮經濟發展作出了巨大貢獻，但城鄉平等的就業制度仍未真正形成，農民工勞動合同簽訂率和參加社會保險的比例低，農民工及其家屬在就業、教育、醫療、住房、社會保障等方面，未能享受與城鎮居民平等的待遇。
4.城鎮化質量亟待提高。城鎮發展質量不高、功能不完善。城鎮基礎設施和公共服務滯后，城市特別是大城市空氣污染、交通擁堵、用地粗放、環境臟亂差等問題突出，城鎮化發展不足與“大城市病”并存，城市功能不完善，城鎮化總體質量不高。
(二)新城鎮化及其特點
按照美國經濟學家錢納里的世界發展模型，當一國的工業化率達到40%時，城鎮化率一般在75%以上。目前，我國的工業化率接近40%，但城鎮化率僅51%。從世界范圍看，我國城鎮化水平仍明顯低于發達國家，也低于發展階段相近的發展中國家。
這種城鎮化與工業化水平的背離，表明我國城鎮化的發展空間巨大，我國正處在城鎮化率30%～70%的快速發展區間，推動城鎮化發展的內在動力仍然較強。預計今后一段時期我國城鎮化率年均提高約1個百分點，到2020年可達60%左右。同時，預示我國將進入新城鎮化階段。
未來一段時期，是我國加快轉變經濟發展方式的關鍵時期，也是在加快推進城鎮化進程中推動城鎮化轉型發展的關鍵時期。經過多年的快速城鎮化過程，進一步推進城鎮化的背景和條件已經發生了明顯變化：一是農業勞動力供給已經進入“劉易斯區間”，主要依靠大規模農村剩余勞動力廉價供給推動城鎮化快速發展的模式不可能持續。二是土地等資源環境瓶頸制約日益加劇，主要依靠粗放式消耗土地資源推動城鎮化快速發展的模式難以為繼。三是城市內部“二元結構”所造成的社會矛盾日益凸顯，主要通過新老居民非均等化的公共服務壓低成本推動城鎮化快速發展的模式必須改變。四是我國城鎮化率已超過工業化率，推進城鎮化所要解決的主要矛盾已從城鎮化發展不足轉為全方位完善城鎮功能?？傮w上看，我國城鎮化發展將進入質量與速度并重、以提高質量為主的新階段，即新城鎮化階段。
新城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，是新一輪經濟增長的推動力量，是實現我國經濟社會持續健康發展的大戰略。其特點表現在：
1.以促進農民工市民化為主要任務。把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務，加快破除二元結構和體制，合理引導城鄉人口流動和遷徙;大力推進基本公共服務均等化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使全體居民共享城鎮化發展成果。
2.以優化城鎮化布局為重點。合理安排城鎮化布局，促進城鎮分布、經濟布局與資源環境承載能力相適應，促進大中小城市、小城鎮和城市群發展相協調。
3.以堅持綠色發展為亮點。堅持集約、智能、綠色、低碳發展方式，建設資源節約型、環境友好型的宜居城市，提高資源利用效率，促進城市可持續發展。
4.以推動協調發展為核心。同步推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化，統籌城鄉發展，推動形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，促進城鄉發展一體化。
5.以深化綜合改革為動力。為了實現城鎮化轉型發展，將從根本上深化戶籍、土地、公共服務、社會保障等重點領域體制改革，更好地發揮市場主導和政府引導作用，增強城鎮化發展的內在活力。
二、新城鎮化離不開農村土地制度變革
土地問題是實現“四化同步”必須要解決好的一個核心問題。一方面，我國人多地少，為確保國家糧食安全，必須嚴守18億畝耕地紅線不動搖;另一方面，伴隨著城鎮化進程的加快，必然涉及土地的占用，也涉及土地性質的變更。如何在保護耕地的前提下，滿足工業化、城鎮化的合理用地需求，切實保護農民的合法權益，必須認真研究并加以解決。
近年來，在我國城鎮化進程中，農村土地集體所有制得到堅持和完善，但土地集體所有權仍需明晰;農村土地家庭承包經營制度得到穩定和充實，但仍需面對農戶小規模經營和大市場的矛盾;農村土地承包經營權流轉制度初步形成，但全國范圍內的流轉機制尚未普遍建立;農村土地征用與補償制度基本形成，但土地資源屬性不強，仍需加強對農民利益的保護;農村土地管理制度已經建立起來，但仍需進一步健全。
1.農村土地產權制度。由于產權模糊，農民只有農村土地承包經營權，沒有交易權;而集體和地方政府可以遠低于市場均衡價格的價格征用土地。這在一定程度上造成了土地資源屬性的弱化和浪費嚴重，加之戶籍制度的制約，農民無法也不可能真正離開土地，從而規?；耐恋亓鬓D不暢和土地拋荒現象同時存在，影響了農業產業化、專業化和規?；?，制約了農業和農村經濟發展。
2.農村土地征用制度。我國現行土地征收補償分為土地補償、青苗補償、地上附著物補償、被征地人員的安置補助4種。在以往城鎮化過程中，這種征地補償制度能夠降低經濟發展的建設成本，但在市場經濟時代表現出明顯的不適應性：地方政府在征地過程中權力過大，征地目的和征地程序不清，范圍過寬，缺少相應的法律監督和制度制衡，征收補償標準不合理，被征地農民的安置和社會保障工作不到位。
3.土地管理制度。我國農村的土地管理制度一般分為土地產權保障和土地用途管制兩大方面。在惟GDP和追求政績的情況下，一些地方政府往往注重短期效應，不惜超出農用土地的征地計劃，使耕地流失嚴重。在細節上土地管理制度的缺失也表現在對農村宅基地管理的低效，在我國農村人口眾多而土地數量有限的客觀因素制約下，分散的宅基地管理與建設社會主義新農村和建設資源節約型社會相背離。造成這種狀況的原因主要是因為法律法規上的模糊，以及各級行政機關在行政權限上的不清。
三、政策與建議
目前，我國城鎮居民收入是農村居民的3.1倍，人均消費也是農村居民的3.1倍，農民轉為市民后，其收入和消費都將大幅度提高。城鎮化需要大量的生產性投資、基礎設施投資、公共服務投資，以及房地產投資等，有專家估算，未來10年，我國城鎮化可帶來40萬億元的投資需求。在世界經濟低迷、外需持續疲軟的情況下，新城鎮化必然成為保持國民經濟持續健康發展的重要動力。新城鎮化的過程就是城鄉發展一體化的過程，一方面，通過新城鎮化的發展可以有效吸收農業剩余勞動力，擴大農業經營規模，又可以用先進技術裝備來加快農業現代化進程;另一方面，新城鎮化進程有利于形成以工補農、以城帶鄉新機制，促進城鄉要素平等交換，逐步破解城鄉二元結構和體制，最終形成城鄉發展一體化新格局。因此，必須積極推動農村土地制度改革完善，加快城鎮化步伐，提升城鎮化質量。
1.加強法制建設。加強立法，明確農村集體所有的主體和性質;對《憲法》、《土地管理法》、《民法》法條中關于農村土地產權制度規定的模糊之處，采取修訂或司法解釋的形式加以梳理;通過法律保護土地產權到戶，落實農民的土地使用權、經營權、流轉權、收益獲得權和法定處分權;及時調整和規范我國土地征收補償制度中權利義務的不對等;完善農村土地登記管理制度，保護農地承包制度的物權屬性，以法律形式規范農地承包制度的契約關系。
2.完善產權制度。確保農地家庭承包權的長期性和穩定性，盡可能延長土地承包的期限，改變人口變化與土地分配的必然聯系，使農民敢于并愿意對土地長期投入。促進土地所有權與經營權分離，延長土地承包期。探索推進宅基地交易，強化土地的稀缺資源屬性。
3.創新土地流轉。促進形成合理的土地價格，建立科學的農地分類管理制度，建立合理的土地流轉收益分配模式，既承認差別，又兼顧平衡，便于村集體統一組織農業結構調整和生產結構布局，促使未參加土地流轉的農戶直接進行結構調整，或積極參與土地流轉。
4.完善征用補償。應對征地的范圍、程序、方式以及補償標準等嚴格規范，對于公益性用地的征收實行土地價格聽證制度，對于經營性用地，要按市場的規則運作，推動征地透明化及征地使用監督;促進補償方式改革，探索貨幣與實物等多種方式，鼓勵為征地農民發放現金、提供住房、就業及社會保障。
5.加強農地管理。強化國家宏觀調控，繼續加強國家對耕地的控制管理，做好土地用途的規劃管理，制定底線標準，嚴格控制土地的非農化，在全國范圍內保護耕地的數量;鼓勵集約用地，提高土地的利用率;重視生態環境的建設，加大農村閑置土地的處置力度，減少土地資源的浪費，實現耕地的可持續利用。發展農地產權交易中介、仲裁、結算、登記等服務機構，培育和建立良好的農地產權流轉市場。
